19BX0334, 19BX04471

Vu la procédure suivante :

I. - Par une requête enregistrée le 9 août 2019 sous le n° 19BX03334 et deux mémoires enregistrés les 4 octobre 2019 et 7 février 2020, la commune de Coutras demande à la cour :

1°) d’annuler l’avis défavorable n° 3879 émis par la Commission nationale d’aménagement commercial le 16 mai 2019 sur le projet présenté par la société en nom collectif Vinci Immobilier d’Entreprise en vue de la création d’un ensemble commercial de type village des marques d’une surface totale de vente de 15 364 mètres carrés sur le territoire de la commune de Coutras.

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. - Par une requête enregistrée le 25 novembre 2019 sous n° 19BX04471 et un mémoire enregistré le 24 juillet 2020, la société en nom collectif Vinci Immobilier d’entreprise, représentée par Me X, demande à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté du maire de Coutras du 24 septembre 2019 portant refus de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la création d’un ensemble commercial de type village des marques d’une surface totale de vente de 15 364 mètres carrés sur les parcelles cadastrées section VT n° 457 et ZV n° 149, chemin de Lauvirat ;

2°) d’enjoindre à la Commission nationale d’aménagement commercial de procéder au réexamen de sa demande dans un délai de quatre mois à compter de la décision à intervenir.

Considérant ce qui suit :

1. La société Vinci Immobilier d’entreprise a déposé le 19 décembre 2018 à la mairie de Coutras une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale en vue de la création d’un ensemble commercial de type village des marques d’une surface totale de vente de 15 364 mètres carrés sur les parcelles cadastrées section VT n° 457 et ZV n° 149, situées chemin de Lauvirat à Coutras. Le 13 février 2019, la commission départementale d’aménagement commercial de la Gironde a donné un avis défavorable au projet. Le pétitionnaire et la commune de Coutras ont formé chacun un recours contre cet avis devant la Commission nationale d’aménagement commercial. Le 16 mai 2019, la commission nationale a rejeté ces recours et a émis un avis défavorable sur le projet. Par un arrêté du 24 septembre 2019, le maire de Coutras a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par une requête enregistrée sous le numéro 19BX03334, la commune de Coutras demande à la cour d’annuler l’avis défavorable rendu par la Commission nationale d’aménagement commercial. Par la requête enregistrée sous le numéro 19BX04471, la société Vinci Immobilier d’entreprise demande à la cour d’annuler le refus de permis de construire précité.

2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 19BX03334 et 19BX04471 concernent le même projet et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul arrêt.

Sur l’intervention de l’association B :

3. Une intervention ne peut être admise que si son auteur s’associe soit aux conclusions du requérant, soit à celles du défendeur.

4. Dans le dossier n° 19BX03334 l’intervention de l’association B, qui s’associe aux conclusions de la Commission nationale d’aménagement commercial tendant au rejet de la requête de la commune de Coutras et qui a intérêt au maintien de la décision attaquée, est recevable.

5. En revanche, dans le dossier n° 19BX04471, son intervention, qui tend également au rejet de la requête, ne tend pas aux mêmes fins que les conclusions présentées par la commune de Coutras, qui tend à l’annulation de l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial, et n’est, par suite, pas recevable.

Sur la recevabilité des écritures de la Commission nationale d’aménagement commercial dans la requête n° 19BX04471 dirigée contre l’arrêté du 24 septembre 2019 :

6. Aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 39 de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (…) ». Aux termes de l’article L. 751-7 du code de commerce : « (…) V.- La Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres ». Aux termes de l’article R. 751-8 de ce code : « Le président représente la commission. Il signe les décisions et avis rendus par la commission. Il signe les mémoires produits dans le cadre de recours juridictionnels formés contre ces décisions ou contre les permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ». Aux termes de l’article R. 751-10 du même code : « Le secrétariat de la commission est assuré par les services du ministre chargé du commerce (…) ». Aux termes de l’article R. 431-12 du code de justice administrative : « (…) Les recours, les mémoires en défense et les mémoires en intervention présentés au nom de l'Etat sont signés par le ministre intéressé. ».

7. Il résulte de ces dispositions que l’Etat a la qualité de partie au litige devant une cour administrative d’appel, saisie en premier et dernier ressort d’un recours pour excès de pouvoir, formé par l’une des personnes mentionnées à l’article L. 752-17 du code de commerce, tendant à l’annulation de la décision prise par l’autorité administrative sur la demande de permis de construire en tant qu’elle concerne l’autorisation d’exploitation commerciale. Si le secrétariat de la Commission nationale d’aménagement commercial est assuré par les services du ministre chargé du commerce, la Commission n’est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres, qui n’ont pas le pouvoir de réformer ses avis et décisions. En vertu des dispositions du code de commerce citées au point 6, le président de la Commission nationale d’aménagement commercial a qualité pour représenter l’Etat devant les juridictions administratives dans ces litiges et peut signer, par dérogation aux dispositions du second alinéa de l’article R. 431-12 du code de justice administrative, les recours et mémoires présentés devant une cour administrative d’appel au nom de l’Etat. Il résulte de ce qui précède que la société Vinci Immobilier d’entreprise n’est pas fondée à soutenir que le mémoire présenté par le président de la Commission nationale d’aménagement commercial serait irrecevable.

Sur la recevabilité de la requête de la commune dirigée contre l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial du 16 mai 2019 :

8. Il résulte des dispositions de l’article L. 425‑4 du code de l’urbanisme citées au point 6 que lorsque l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial est défavorable, le permis de construire ne peut pas être délivré. Dès lors, un tel avis, qui limite le pouvoir de décision du maire, fait grief à la commune et est, par suite, susceptible d’être déféré par elle au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir.

9. Par suite, les fins de non-recevoir opposées par la Commission nationale d’aménagement commercial, tirées de ce que la commune de Coutras ne démontrerait ni son intérêt ni sa qualité pour contester l’avis litigieux, doivent être écartées.

Sur la légalité de l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial :

En ce qui concerne la procédure suivie devant la Commission nationale d’aménagement commercial :

10. Aux termes du deuxième alinéa de l’article R. 752-34 du code de commerce : « Quinze jours au moins avant la réunion de la commission nationale, les parties sont convoquées à la réunion et informées que la commission nationale ne tiendra pas compte des pièces qui seraient produites moins de dix jours avant la réunion, à l’exception des pièces émanant des autorités publiques ».

11. Il ressort des pièces du dossier que le courrier daté du 30 avril 2019, par lequel le secrétaire de la Commission nationale d’aménagement commercial a convoqué le maire de Coutras à la séance du 16 mai 2019 au cours de laquelle devait être examiné le dossier présenté par la SNC Vinci Immobilier d’entreprise, mentionnait que l’audition des parties interviendrait dans les conditions fixées aux articles R. 752-34 et R. 752-36 du code de commerce. D’une part, ce renvoi était suffisant pour informer la commune du fait que la commission nationale ne tiendrait pas compte des pièces qui seraient produites moins de dix jours avant la réunion, à l’exception des pièces émanant des autorités publiques. D’autre part, en tant qu’autorité publique la commune n’était pas concernée par cette limitation. Ainsi, la commune n’est pas fondée à soutenir que les dispositions précitées de l’article R. 752-34 du code de commerce auraient été méconnues.

12. Au demeurant, il ressort du procès-verbal de la réunion de la Commission nationale d’aménagement commercial du 16 mai 2019 que le maire de Coutras a pu faire valoir ses observations lors de cette réunion, et la commune n’établit ni même n’allègue avoir produit une contribution écrite ou des pièces qui auraient été écartées des débats. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’absence de reprise, dans la convocation, des dispositions de l’article R. 752‑34 du code de commerce ait été susceptible d’avoir exercé, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision attaquée, ni qu’elle ait effectivement privé la commune d’une garantie.

En ce qui concerne le respect par le projet des critères fixés par l’article L. 752‑6 du code de commerce :

13. Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : « I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; (…) ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; (…) ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains; (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752- 6 du code de commerce.

14. Il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la société Vinci Immobilier d’entreprises vise à créer un village des marques de 15 364 mètres carrés comprenant trois moyennes surfaces de secteur 2, pour une surface de vente totale de 2 142 mètres carrés (752 m², 720 m² et 670 m²), et quatre-vingt-onze boutiques de moins de 300 mètres carrés chacune, de secteur 2, d’une surface totale de vente de 13 222 mètres carrés. La Commission nationale d’aménagement commercial doit être regardée comme ayant fondé son avis défavorable sur les motifs que le projet amplifiera le phénomène de dévitalisation des centres-villes des communes situées dans sa zone de chalandise, qu’il est situé en « discontinuité du tissu urbain », et « ne fera pas preuve de compacité », que les conditions de sa desserte ne sont pas satisfaisantes et qu’il a pour effet d’artificialiser une surface « assez importante » avec une végétalisation « assez faible ».

15. En premier lieu, au vu des critères prévus par les dispositions citées ci-dessus du 1° c et du 3° b de l’article L. 752-6 du code du commerce et alors que le projet vise une zone de chalandise qui s’étend sur cinq départements, soit la Gironde, la Charente, la Charente-Maritime, la Dordogne et le Lot-et-Garonne, correspondant à un temps de trajet de soixante-quinze minutes, la commission n’a pas commis d’erreur de droit en prenant en compte la situation des centres-villes des communes d’Angoulême, Bergerac et Périgueux. Si la commune de Cognac, également prise en compte, ne figure pas dans cette zone de chalandise, d’une part, elle se situe à environ 80 minutes de route de la commune de Coutras, soit à la limite de la zone de chalandise, et, d’autre part, il ressort des pièces du dossier que l’appréciation portée par la commission aurait été la même si la situation de cette commune n’avait pas été prise en compte.

16. En deuxième lieu, il ressort des termes mêmes de l’avis contesté que si la commission nationale a relevé que la commune de Libourne ainsi que d’autres communes de la zone de chalandise ont bénéficié des actions du programme gouvernemental « Action Cœur de Ville » et que les communes de Coutras et Libourne ainsi que le syndicat mixte du Pays Libournais ont bénéficié depuis 2014 de subventions publiques au titre du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce pour l’amélioration des commerces du centre-ville, ces circonstances n’ont été prises en compte qu’en tant qu’elles illustraient les difficultés rencontrées par ces communes pour la revitalisation de leurs centres urbains et non comme des critères autonomes de nature à faire obstacle à la délivrance de l’autorisation demandée. Par suite, le moyen tiré de ce que la commission aurait commis une erreur de droit en prenant en compte des critères non prévus par l’article L. 752-6 du code du commerce doit être écarté.

17. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet, distant de près de 2,5 kilomètres du centre de la commune de Coutras, est situé au sein d’une zone d’aménagement économique actuellement à l’état d’espace naturel, éloignée des lieux de vie et sans continuité urbaine. Par suite, et quand bien même il existerait des projets de construction de logements dans la zone actuellement inconstructible située entre le centre-ville et le lieu d’implantation du projet, la commission n’a pas commis d’erreur de fait en considérant que le projet était situé en discontinuité du tissu urbain.

18. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet vise à offrir à la vente des « produits de marques » dans les domaines du prêt-à-porter et des accessoires, issus des collections précédentes ou présentant des défauts de conception, qui feront en conséquence l’objet de remises substantielles et que la zone de chalandise du projet s’étend, ainsi qu’il a été dit, sur une zone géographique importante. Les requérantes soutiennent que ce projet contribuera à la revitalisation du tissu commercial de Coutras et de Libourne dès lors qu’il vise une clientèle différente des touristes et des catégories socio-professionnelles situées dans la zone bordelaise, qui permettra de dynamiser la fréquentation du Grand Libournais et que le positionnement en terme de gamme est plus élevé que celui des magasins « traditionnels » situés notamment en centre-ville. Toutefois, alors que le projet ne permet pas d’identifier précisément l’offre commerciale des boutiques qui y seront implantées, et par conséquent son caractère substantiellement différent de l’offre existante dans les communes concernées, et que les restaurants qui y seront implantés auront un impact sur l’activité locale, la Commission nationale d’aménagement commercial n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que la création de ce pôle commercial de près d’une centaine de boutiques était de nature à amplifier le phénomène de dévitalisation des centres-villes, notamment ceux de plusieurs communes concernées par le plan « Action Cœur de Ville » situées dans sa zone d’attraction.

19. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier qu’au moins 90 % de la clientèle de l’ensemble commercial projeté s’y rendra en voiture individuelle, compte tenu de sa localisation en dehors des agglomérations existantes et de l’étendue particulièrement importante de sa zone de chalandise, et qu’il sera peu desservi par les transports en commun. A cet égard, il n’existait aucune desserte à la date de l’avis et de la décision contestés et, au demeurant, la ligne régulière mise en service depuis le 1er septembre 2019 ne dessert le site qu’à raison de huit passages par jour entre sept heures et dix-huit heures. En outre, le financement par le pétitionnaire du réseau de navettes électriques depuis la gare de Coutras n’est garanti que sur les deux premières années suivant l’ouverture du site. Par ailleurs, en l’absence de trottoirs et de pistes cyclables aux abords immédiats, le projet sera très peu accessible aux piétons et aux cyclistes, quand bien même les requérants se prévalent d’un projet de cheminement doux pour les piétons et les cyclistes, lequel n’a fait l’objet d’aucun engagement concret. Enfin, le dossier ne permet pas d’apprécier pleinement l’impact sur la voierie existante de l’augmentation du trafic qu’il va générer et la nécessité de procéder à des aménagements complémentaires. Dans ces conditions, la commission nationale n’a pas commis d’erreur d’appréciation en retenant l’absence de garantie concernant les conditions d’accès au site, plus particulièrement au regard de l’absence de desserte suffisante du projet par les transports en commun, et l’insuffisance de l’accès sécurisé au site par les piétons et les cyclistes.

20. En revanche, l’absence de toute précision sur les raisons qui ont conduit la commission à estimer que le projet ne faisait pas preuve de compacité ne permet pas d’apprécier le bien-fondé de ce motif. Il en est de même s’agissant de l’appréciation portée sur la faible végétalisation du site, la commission n’indiquant pas en quoi le taux de 24 % d’espaces vert prévu par le projet serait trop faible et contribuerait à une artificialisation trop importante. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la commission aurait pris la même décision si elle ne s’était fondée que sur les motifs tirés de l’impact du projet sur les centres-villes et des insuffisances en terme de desserte.

21. Dans ces conditions, et alors même que le projet envisagé serait compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Grand Libournais, la commission nationale a pu sans commettre d’erreur d’appréciation estimer que le projet compromettait dans cette mesure la réalisation des objectifs fixés par le législateur en matière d’aménagement du territoire et de protection des consommateurs et émettre, pour ce motif, un avis défavorable.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Coutras et la société Vinci Immobilier d’entreprise ne sont pas fondées à soutenir que l’avis défavorable émis par la Commission nationale d’aménagement commercial serait entaché d’illégalité.

Sur la légalité de l’arrêté portant refus de permis de construire :

23. Aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (…) ».

24. Dès lors que la Commission nationale d’aménagement commercial avait émis un avis défavorable au projet de la société Vinci Immobilier d’entreprise, le maire de Coutras était tenu de refuser de lui délivrer le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale qu’elle demandait. Par suite, les moyens tirés de l’illégalité des autres motifs opposés par le maire de Coutras pour rejeter la demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale présentée par la société Vinci Immobilier d’entreprise sont inopérants.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Coutras tendant à l’annulation de l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial du 16 mai 2019 et celles de la société Vinci Immobilier d’entreprise tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de Coutras du 24 septembre 2019 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans l’instance n° 19BX03334, verse les sommes réclamées par la commune de Coutras en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font également obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées sur ce fondement par l’association B qui, en tant qu’intervenante, n’a pas la qualité de partie dans le présent litige.

DECIDE :

Article 1er : L’intervention de l’association B est admise dans la requête n° 19BX03334 et n’est pas admise dans la requête n° 19BX04471.

Article 2 : Les requêtes de la commune de Coutras et de la société Vinci Immobilier d’entreprise sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de l’association B tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées dans la requête n° 19BX03334.

La discussion continue ailleurs