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Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Mac Donald’s France a demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler la décision en date du 4 août 2016 par laquelle le maire de la commune de Dolus d’Oléron lui a refusé le permis de construire un restaurant de 504 m² sur un terrain sis « Fief Jarrie ». La société Nicoval, propriétaire du terrain, a également demandé au tribunal la même annulation, ainsi que celle d’un précédent refus en date du 3 avril 2015.

Par un jugement n°1502405-1602217-1602235 du 21 septembre 2017, le tribunal administratif de Poitiers a annulé le refus de permis en date du 4 août 2016, enjoint à la commune de délivrer le permis de construire demandé dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 300 euros par jour de retard, et prononcé un non-lieu sur les conclusions de la société Nicoval tendant à l’annulation du précédent refus.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête enregistrée le 20 octobre 2017, et un mémoire, enregistré le 10 avril 2018, la commune de Dolus d’Oléron, représentée par son maire en exercice, par Me Cazin, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 21 septembre 2017 ;

2°) de mettre à la charge de la société Mac Donald’s France et de la société Nicoval le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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1. La société Mac Donald’s France a formé le projet de construire un restaurant à service rapide dans la zone d’activités de « La Jarrie » à Dolus d’Oléron, sur environ 500 m² comportant une salle de 157 places et deux guichets de « service au volant » dits « drive ». Elle a signé une promesse de bail à construction avec la société Nicoval, propriétaire des parcelles AS 14, 75, 248, 485 et 487, dont une partie doit être détachée pour former le terrain d’assiette du projet pour 1 750 m², et ce détachement a fait l’objet d’une décision de non-opposition à déclaration préalable en date du 11 février 2014. La société Mac Donald’s France a présenté concomitamment une demande de permis de construire au maire de la commune, qui l’a rejetée le 26 mai 2014. Après avoir légèrement modifié son projet, elle s’est vue opposer un deuxième refus le 3 avril 2015, puis après nouvelle modification, un troisième refus le 4 août 2016. Le tribunal administratif de Poitiers, saisi par la société Nicoval de demandes d’annulation des refus du 3 avril 2015 et du 4 août 2016, et par la société Mac Donald’s France d’une demande d’annulation de ce dernier refus seulement, a joint les trois requêtes, annulé le refus du 4 août 2016, enjoint à la commune de délivrer le permis sollicité en dernier lieu, sous astreinte de 300 euros par jour de retard, et prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre le refus du 3 avril 2015. La commune de Dolus d’Oléron demande sous le n° 17BX03367 l’annulation de ce jugement, et sollicite sous le n° 17BX03368 qu’il soit sursis à son exécution. Il y a lieu de joindre les deux requêtes pour statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement :

2. En se prévalant, pour contester l’injonction prononcée, de ce que le tribunal ne s’est pas prononcé sur le refus de permis de construire opposé le 3 avril 2015, la commune doit être regardée comme contestant le bien-fondé du non-lieu prononcé par les premiers juges.

3. Le juge de l’excès de pouvoir ne peut, en principe, déduire d’une autre décision juridictionnelle rendue par lui-même ou par une autre juridiction qu’il n’y a plus lieu de statuer sur des conclusions à fin d’annulation dont il est saisi, tant que cette décision n’est pas devenue irrévocable.

4. Il ressort du jugement que le tribunal a estimé « qu’il résulte de l’annulation de l’arrêté du 4 août 2016 refusant la délivrance d’un permis de construire un établissement de restauration rapide à la société Mac Donald’s France et de l’injonction ordonnant au maire de délivrer ce permis, que les conclusions présentées par la SCI Nicoval contre le refus du maire du 3 avril 2015 de délivrer le permis de construire sollicité aux mêmes fins par la société Mac Donald’s France ont, dans les circonstances particulières de l’espèce, perdu leur objet ». Cependant, l’annulation du refus de permis du 4 août 2016 prononcée dans le même jugement n’était pas devenue définitive. Par suite, et alors même que le projet avait évolué entre les deux demandes, le tribunal ne pouvait prononcer un non-lieu sur les conclusions dirigées contre le refus du 3 avril 2015. Son jugement doit être annulé dans cette mesure, et il y a lieu d’évoquer ces conclusions de la société Nicoval, et de se prononcer par l’effet dévolutif de l’appel sur le surplus.

Sur la légalité du refus du 3 avril 2015 :

5. Le refus de permis de construire du 3 avril 2015 est fondé sur trois motifs, tirés de la distance insuffisante entre l’aire de jeux et la limite séparative en méconnaissance de l’article UX 7 du règlement du plan local d’urbanisme, de l’insuffisance du nombre de places de stationnement en méconnaissance des articles UB 12 et UX 12 du même règlement, et de risques pour la sécurité publique du fait du positionnement de l’accès, en méconnaissance des articles UB 3 et UX 3 du même règlement et de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme.

6. L’article UX 7 intitulé « Implantation des constructions par rapport aux limites séparatives » dispose que : «Les bâtiments peuvent être implantés en limite séparative. Lorsqu’elles ne sont pas implantées en limite séparative, elles doivent être à 4 m au moins de cette limite. Pour les secteurs dont l’aménagement se ferait sous forme de lotissement, le plan de masse du lotissement pourra prévoir des implantations par rapport aux limites séparatives différentes. Dans ce cas le bâtiment respectera les dispositions du plan de masse de lotissement ». D’une part, contrairement à ce que soutient la SCI Nicoval, ces dispositions doivent être regardées comme s’appliquant à toute construction, comme le manifeste l’emploi du féminin, alors même que le terme « constructions » mentionné dans le titre n’est pas rappelé après la référence aux seuls « bâtiments » dans la première phrase. D’autre part, et alors que la demande n’a jamais invoqué se situer dans un lotissement, il n’est fait état d’aucune implantation différente autorisée par un plan de lotissement. Par suite, le maire pouvait légalement se fonder sur la distance de seulement 3,5 m séparant le module de jeux implanté sur la terrasse du restaurant, qui est une construction fixée au sol, de la limite séparative pour refuser l’autorisation demandée, comme l’a au demeurant reconnu la société Mac Donald’s France en modifiant ultérieurement son projet sur ce point.

7. Le projet prévoyait 58 places de stationnement en considérant que, outre les dix places réservées au personnel, la règle de création d’une place par 4m² de surface de plancher de salle de restaurant, prévue aux articles UB 12 et UX 12 du règlement du plan local d’urbanisme, devait être appliquée à une surface de 219 m² comportant seulement la salle de restaurant et la zone d’attente. Toutefois, la partie comptoir et les deux guichets du « drive » pour un total de 58,5 m² font partie des surfaces de plancher du restaurant et devaient donc être prises en compte, portant à 72 le total des places exigibles. Par suite, c’est également à bon droit que le maire a opposé l’absence de 14 places de stationnement, lesquelles ont au demeurant été ajoutées dans l’évolution ultérieure du projet.

8. S’il ne ressort pas des pièces du dossier que le motif tiré de l’insuffisance ou l’insécurité de l’accès unique par la route de l’Ecuissière pour les usagers tant du drive que du restaurant, au regard des dispositions des articles UB 3 et UX 3 du règlement du plan local d’urbanisme et de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, soit de nature à justifier un refus, il résulte de l’instruction que le maire aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que les deux premiers motifs. Par suite, la société Nicoval n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 3 avril 2015.

Sur le bien-fondé de l’annulation du refus de permis de construire du 4 août 2016 :

9. Pour refuser de délivrer à la société Mac Donald’s France le permis de construire que celle-ci sollicitait, le maire de Dolus d’Oléron s’est à nouveau fondé sur trois motifs, tirés cette fois de ce que la réalisation de 67 places de stationnement sur l’assiette foncière voisine ne peut être acceptée alors que seul le règlement d’une des deux zones du plan local d’urbanisme sur lesquelles se situe le projet prévoit cette possibilité, de ce que des équipements communs avec l’assiette foncière voisine auraient nécessité un permis d’aménager préalable au lieu d’une simple déclaration de division, et enfin de la méconnaissance des articles UB3 et UX3 du plan local d’urbanisme relatifs à l’aménagement des accès et de l’atteinte que le projet était ainsi susceptible de porter à la sécurité publique au sens de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme.

10. Sur le premier motif afférent aux conditions de stationnement, la commune ne critique pas le raisonnement par lequel le tribunal l’a censuré, et en se bornant à renvoyer à ses écritures de première instance, ne met pas la cour en mesure d’apprécier les erreurs qu’il aurait pu commettre sur ces points. Dans ces conditions, il y a lieu d’adopter les motifs pertinents retenus par les premiers juges.

11. S’agissant du deuxième motif de refus, tiré du défaut de permis d’aménager, le tribunal a estimé ce motif inopérant en relevant que la non-opposition à division foncière pour créer un lot en date du 11 février 2014 était devenue définitive. Toutefois, cette circonstance ne pouvait faire obstacle à ce que dans le cadre de l’instruction du permis de construire, les aménagements à réaliser hors de la parcelle d’assiette soient examinés. Cependant, si l’article R.421-19 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision de non-opposition, prévoyait que doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager « a) Les lotissements qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs internes au lotissement » sans soumettre cette condition à la création de plus de deux lots, la version en vigueur à la date du refus de permis de construire du 4 août 2016 ne soumettait à cette procédure que les lotissements « qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement » . Dès lors que la parcelle dont devait être détaché le terrain d’assiette du restaurant Mac Donald’s était déjà bâtie, supportant le magasin à l’enseigne Netto puis GIFI, et qu’il n’était créé qu’un seul lot, aucun permis d’aménager n’était plus utile ni nécessaire pour autoriser les travaux de mutualisation de la voie d’accès sur la route départementale 734, avec modification des bordures de trottoir, de réalisation d’aménagements d’évacuation des eaux pluviales sous la voirie et les parkings, et enfin d’aménagement d’un espace commun de collecte des ordures ménagères. Dans ces conditions, le maire ne pouvait légalement opposer comme motif de refus la circonstance qu’à l’origine la division foncière relevait d’un permis d’aménager et non d’une simple déclaration préalable.

12. Enfin, s’agissant du troisième motif de refus, l’article UB3 du règlement du plan local d’urbanisme tel qu’il résulte de la modification simplifiée adoptée en 2015 prévoit que « lorsque le terrain est riverain de deux ou plusieurs voies publiques, l’accès sur celle qui présenterait une gêne ou un risque pour la circulation peut être interdit. Toute opération doit prendre le minimum d’accès sur les voies publiques. Les accès doivent être adaptés à l’opération, et être adaptés de façon à apporter la moindre gêne pour la circulation. Sur l’ensemble du réseau, les accès devront être regroupés au maximum ». L’article UX3, également applicable au projet dès lors que le terrain d’assiette est concerné par les deux zones, et que les stationnements prévus à l’Est de la parcelle sont en zone UX, prévoit également que « Toute opération doit prendre le minimum d’accès sur les voies publiques. Les accès doivent être adaptés à l’opération, et être adaptés de façon à apporter la moindre gêne pour la circulation ». Par ailleurs, selon l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige: « Le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d’autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

13. Il ressort des pièces du dossier que le dernier projet prévoit deux accès, le premier, dans le sens entrant seulement, sur la route départementale 734 qui traverse l’île d’Oléron du Nord au Sud, en utilisant l’accès existant au magasin GIFI et en traversant le parc de stationnement de celui-ci pour accéder au « drive » de l’établissement Mac Donald’s, le parcours automobile se poursuivant ensuite autour du restaurant pour rejoindre la sortie générale, et le second qualifié d’accès principal, comprenant entrée et sortie, par la route de l’Ecuissière, ouverte sur un giratoire sur la route départementale 734, et qui est suffisamment dimensionnée pour desservir un peu plus loin un hypermarché et divers commerces. Il n’est pas contesté que l’avis de la direction des infrastructures du département, comme celui de la communauté de communes gestionnaire de la route de l’Ecuissière, sont favorables. S’il est possible que la dimension limitée de la voie d’insertion vers le parking GIFI et la vitesse réduite imposée aux véhicules par l’angle de giration vers la voie d’accès au « drive » du restaurant Mac Donald’s induise, seulement en période estivale de grande fréquentation, un certain ralentissement sur la route départementale où le trafic connaît un quasi doublement l’été, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet inconvénient, limité à la petite partie de la clientèle qui choisit le drive, pendant deux mois de l’année et aux heures méridiennes, suffise à regarder la desserte comme ne répondant pas aux exigences du plan local d’urbanisme. Par ailleurs, il ne ressort pas de la configuration des lieux, telle qu’éclairée par les deux constats vidéographiques produits à la demande du pétitionnaire et de la commune, que les accès seraient de nature à créer un danger pour la sécurité publique. Par suite, c’est à bon droit que le tribunal a censuré également le troisième motif du refus de permis de construire.

14. La commune de Dolus d’Oléron soutient encore, pour la première fois devant la cour, que le permis pouvait également être refusé en raison de l’imperméabilisation des noues séparant le terrain de la parcelle voisine, rendue nécessaire pour accroître le nombre de places de stationnement, alors que ces noues et fossés sont indispensables à la préservation des zones humides situées au Sud de la route départementale 734 et au bon écoulement des eaux pluviales.

15. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif . Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

16. Il ressort des pièces du dossier de demande, et notamment de la notice d’insertion concernant la gestion des eaux pluviales, que celles-ci seront rejetées dans deux bassins versants dont le premier, situé sous la voirie desservant le drive, a été dimensionné pour intégrer la réduction du fossé existant à l’ouest de la parcelle. Une canalisation libre de 43 m3 est prévue pour compenser la suppression du fossé, et dirigera les eaux pluviales vers un seul point d’exutoire au droit de la route départementale 734. Faute pour la commune de préciser en quoi ces dispositions, appuyées de notes de calcul qu’elle ne critique pas, méconnaîtraient une réglementation applicable, le motif tiré de l’imperméabilisation ainsi opérée n’est pas de nature à justifier légalement le refus contesté.

17. Il résulte de ce qui précède que la commune n’est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé le refus opposé à la troisième demande présentée par la société Mac Donald’s France.

Sur le bien-fondé de l’injonction et de l’astreinte:

18. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire à l'autorité compétente.

19. Aux termes l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. (...) ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 108 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". Par ailleurs, aux termes de l'article de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ".

20. Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme par l'article 108 de la loi du 6 août 2015 visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Il ressort des travaux parlementaires de la loi du 6 août 2015 que ces dispositions ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l'article L. 600-2 du même code conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l'autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d'opposition. 21. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

22. En cas d'annulation, par une nouvelle décision juridictionnelle, du jugement ou de l'arrêt ayant prononcé, dans ces conditions, une injonction de délivrer l'autorisation sollicitée et sous réserve que les motifs de cette décision ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à un nouveau refus de cette autorisation, l'autorité compétente peut la retirer dans un délai raisonnable qui ne saurait, eu égard à l'objet et aux caractéristiques des autorisations d'urbanisme, excéder trois mois à compter de la notification à l'administration de la décision juridictionnelle.

23. Il résulte des dispositions et principes rappelés aux points 18 à 22 que la commune de Dolus d’Oléron n’est pas fondée à soutenir que l’injonction de délivrer le permis de construire prononcée par le tribunal l’aurait privée de la possibilité d’une discussion en appel des motifs de son refus, et d’un procès équitable au sens de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Par ailleurs, le tribunal a fait une exacte application de ces principes en se prononçant sur l’ensemble des motifs de refus invoqués par la commune, y compris par voie de substitution devant lui dans des conditions qui ne sont pas critiquées, et en constatant après les avoir écartés qu’il lui appartenait de prononcer l’injonction de délivrer le permis.

24. Il résulte de ce qui précède que la commune de Dolus d’Oléron n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers lui a enjoint sous astreinte de délivrer à la société Mac Donald’s France le permis de construire qu’elle sollicitait en dernier lieu. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de majorer le taux de l’astreinte comme le demandent les intimées.

Sur les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement :

25. Le présent arrêt statuant au fond sur la requête de la commune de Dolus d’Oléron, les conclusions à fin de sursis à exécution du jugement deviennent sans objet.

Sur les frais exposés par les parties à l’occasion du litige :

26. Les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Mac Donald’s France et la société Nicoval versent quelque somme que ce soit à la commune de Dolus d’Oléron, partie principalement perdante dans la présente instance, au titre des frais qu’elle a exposés. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Dolus d’Oléron une somme de 1 500 euros à verser à la société Mac Donald’s France et une somme de 1 500 euros à verser à la société Nicoval sur le fondement des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers est annulé en tant qu’il prononce un non-lieu sur les conclusions de la société Nicoval tendant à l’annulation du refus de permis de construire du 3 avril 2015.

Article 2 : La demande de la société Nicoval tendant à l’annulation du refus de permis de construire du 3 avril 2015 est rejetée.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n°17BX03367 de la commune de Dolus d’Oléron est rejeté.

Article 4 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fins de sursis à exécution du jugement présentées dans la requête n° 17BX03368.

Article 5 : La commune de Dolus d’Oléron versera une somme de 1 500 euros à la société Mac Donald’s France et une somme de 1 500 euros à la société Nicoval au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.